1.3. Marco normativo y competencial
El reconocimiento de derechos a la infancia y adolescencia es reciente. Su consideración como personas sujetos de derechos ha sido posterior, aunque paralela al reconocimiento de los derechos humanos por parte del derecho internacional humanitario y a su protección en los ordenamientos jurídicos estatales.
En diciembre del año 1990 España ratificó la Convención de los Derechos de la Infancia (CDN), adoptada unánimemente por la Asamblea de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) el 20 de Noviembre de 1989. La CDN constituye el catálogo universalmente aceptado de derechos de los niños y niñas, estableciendo a su vez las obligaciones de los Estados de respetarlos, garantizarlos y hacerlos efectivos.
La Convención establece en sus primeros artículos los dos principios fundamentales que deben orientar todas las acciones institucionales en materia de infancia: el principio de no discriminación y el interés superior del menor.
A partir del artículo 6 desgrana los tres grandes grupos de derechos que se podrían expresar a través de las tres "p", a saber: Provisión, refiriéndose al derecho a poseer, recibir o tener acceso a ciertos recursos y servicios, a la distribución de los recursos entre la población infantil y adulta; Protección, que consiste en el derecho a recibir cuidado parental y profesional, y a ser preservado de actos y prácticas abusivas; y Participación, que expresa el derecho a hacer cosas, expresarse por sí mismo y tener voz, individual y colectivamente.
Deben considerarse, además, otras dos premisas: la indivisibilidad de los distintos derechos y su interrelación, y la responsabilidad compartida de padres y madres, entorno familiar, instituciones y sociedad en su conjunto de velar por el bienestar de todos los niños y niñas.
En el ámbito internacional, además de la Convención de las Naciones Unidas citada anteriormente, y que constituye el marco universal de la defensa de los derechos de la infancia y la adolescencia, conviene tener presente la existencia de diversos tratados internacionales ratificados por España –impulsados por organizaciones internacionales como Naciones Unidas, Organización Internacional del Trabajo, Consejo de Europa, la Conferencia de la Haya de Derecho Internacional Privado, entre otras– en materias sectoriales que afectan a los menores: trabajo infantil, sustracción de menores, explotación sexual, adopción internacional, etc. Además es de destacar, como vinculación y compromiso del Estado español con los correspondientes foros internacionales, su participación en la Sesión Especial de Naciones Unidas sobre Infancia (celebrada en Mayo 2002) y la adopción de la Declaración y el Plan de Acción contenido en el documento "Un mundo apropiado para los Niños y Niñas".
En el marco de la Unión Europea existe también normativa referida expresamente a los derechos de niños y niñas. De entre ella destacamos la Resolución del Parlamento Europeo sobre una Carta Europea de los Derechos del Niño, de 8 de julio de 1992 (Resolución A-3-0172/92) que propone: la figura del defensor de los derechos del niños y la niña, tanto a nivel estatal como europeo, que reciba sus solicitudes y quejas, vele por la aplicación de las leyes que les protegen e informe y oriente la acción de los poderes públicos a favor de los derechos de niños y niñas; la elaboración de una Carta comunitaria de derechos de la infancia con un contenido mínimo que propone.
Es digna de mención también la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (parte del Tratado de Lisboa) que, en lo tocante a menores consagra el derecho del menor a ser oído, la consideración del interés superior del menor y el derecho a mantener contactos con sus progenitores. En su desarrollo, en 2006 la Comisión Europea sentó una base para promover y proteger los derechos del niño en sus políticas internas y externas mediante su Comunicación «Hacia una Estrategia de la Unión Europea sobre los Derechos de la Infancia», en la que estableció estructuras para reforzar la capacidad de las instituciones de la UE para afrontar los problemas de los derechos del niño y sentó los cimientos de unas políticas basadas en hechos con objeto de acelerar la interacción con los interesados.
En 2011, esta misma Comisión considera llegado el momento de dar un nuevo impulso a estos derechos y plasmar los objetivos políticos en medidas, para lo que dirige una Comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones en la que aboga por una «Agenda de la UE en pro de los Derechos del Niño» que corrobore el firme compromiso de todas las instituciones de la UE y de todos los Estados miembros de promover, proteger y respetar los derechos del niño en todas las políticas pertinentes de la UE y plasmarlo en resultados concretos. La Agenda de la UE en pro de los Derechos del Niño expone los principios generales que deben garantizar la ejemplaridad de la acción de la UE a la hora de velar por el respeto de las disposiciones de la Carta y de la CDN relativas a los derechos del niño. Además, se centra en un determinado número de medidas concretas en ámbitos en los que la UE puede aportar un auténtico valor añadido, tales como la justicia accesible a los niños, protegiendo a los niños que se hallan en situaciones vulnerables y luchando contra la violencia que afecta a los niños dentro y fuera de la Unión Europea.
En todo caso, los principios de la Convención de los Derechos de la Infancia expuestos más arriba forman ya parte del ordenamiento jurídico del estado español en la medida en que han sido incorporados a la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de Modificación Parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Esta ley constituye a nivel estatal el marco jurídico de protección que vincula a todos los poderes públicos, las instituciones específicamente relacionadas con la infancia, los padres, madres y familiares y la ciudadanía en general. En ella se recoge el ámbito de aplicación de la ley y de los derechos de la infancia en la línea, como decíamos, de la normativa internacional, haciendo especial referencia a la Convención de Derechos de la Infancia de Naciones Unidas establecen los principios rectores de la actuación de las administraciones públicas, y se especifican las actuaciones en situaciones de desprotección social del niño o niña y las instituciones de protección de los y las niñas.
Transcurridos quince años desde la aprobación de esta ley, en 2011 se ha iniciado un proceso de actualización de la legislación sobre protección de menores que, conforme al anteproyecto sometido a información pública (Anteproyecto de Ley Orgánica de actualización de la legislación sobre protección a la infancia), propone cambios a la Ley Orgánica 1/1996 citada, así como al Código Civil y la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Las modificaciones propuestas se orientan mayoritariamente a procurar mejoras y garantizar los derechos en la atención a niños y niñas en situación de desprotección, por lo que nos referiremos a ellas en el capítulo II, al detenernos en la problemática de la infancia en desprotección. Excepción a esta afirmación es el artículo que establece los criterios mínimos que se deberán tener en cuenta para interpretar y aplicar el interés superior del menor, dado que, tal y como se expresa en la exposición de motivos del anteproyecto, se trata de un concepto jurídico indeterminado que es necesario delimitar y concretar en cada caso individual en que se vaya a aplicar, lo que supone una valoración y determinación no siempre fácil ni sencilla, tal y como la experiencia ha demostrado.
De conformidad con la estructura territorial y administrativa del Estado español, la Comunidad Autónoma del País Vasco, dotada de potestad legislativa, desarrolla la legislación autonómica en materia de protección y promoción de los derechos de los y las menores al aprobar la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, en cuyo Título segundo "De los derechos de los niños, niñas y adolescentes y de su ejercicio" se desgranan los derechos emanados de la Convención de los Derechos de la Infancia. El resto de la ley se dedica a regular la protección de los niños y niñas en situación de desprotección y desamparo, por lo que será citada de nuevo al referirnos a la normativa sectorial.
Constatar, por último, que la concreción a nivel interno de los derechos de las personas menores de edad y de los compromisos asumidos en su protección y atención es prolija, ya que afecta a la salud, a la educación, a la protección social y a las situaciones de riesgo y desamparo, a su reinserción social, a la protección de su integridad… Es por ello que se encuentra referida en un buen número de leyes, decretos y demás desarrollos, configurando un marco normativo extenso del que destacamos los principales elementos en el anexo I de este documento.